Illegittima la soppressione dell'Ambasciata d'Italia a Santo Domingo.

Con sentenza n. 9371 del 25 giugno 2015, la Sezione Terza Ter del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, ha accolto il ricorso presentato da comitati e cittadini italiani, contro il D.P.R. 25 giugno 2014, con il quale venne disposta la soppressione dell'Ambasciata d'Italia a Santo Domingo.

Pubblichiamo, di seguito, parte della sentenza: 

"Oggetto dell’atto impugnato è il Decreto del Presidente della Repubblica emesso in dichiarata attuazione dell’impegno a proseguire nell’azione di riorganizzazione degli uffici della rete diplomatico-consolare all’estero, impegno derivante dal d.l. 95/2012 convertito con Legge 135/2012, e tenuto conto della necessità di proseguire con il processo di riorganizzazione della rete suddetta, al fine di migliorare il servizio all’utenza e razionalizzare l’utilizzo delle risorse umane e finanziarie stanziate a favore del Ministero degli Affari Esteri per l’adempimento dei propri obblighi istituzionali.

Il riferimento al d.l. 95/2012, rubricato “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”(spending review) è da individuarsi in special modo nell’art. 2 del suddetto d.l. ove al comma 5 prevede che: “Alle riduzioni di cui al comma 1 si provvede, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare entro il 31 ottobre 2012, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze considerando che le medesime riduzioni possono essere effettuate selettivamente, anche tenendo conto delle specificità delle singole amministrazioni, in misura inferiore alle percentuali ivi previste a condizione che la differenza sia recuperata operando una maggiore riduzione delle rispettive dotazioni organiche di altra amministrazione. Per il personale della carriera diplomatica e per le dotazioni organiche del personale dirigenziale e non del Ministero degli affari esteri, limitatamente ad una quota corrispondente alle unità in servizio all'estero alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, si provvede alle riduzioni di cui al comma 1, nelle percentuali ivi previste, all'esito del processo di riorganizzazione delle sedi estere e, comunque, entro e non oltre il 31 dicembre 2012. Fino a tale data trova applicazione il comma 6 del presente articolo (3)” 
Ma se il comma citato riguarda le riduzioni del personale, la previsione che assume rilevanza nel caso di specie è quella di cui al comma 10, ove si legge che: “ Entro sei mesi dall’adozione dei provvedimenti di cui al comma 5 le amministrazioni interessate adottano i regolamenti di organizzazione, secondo i rispettivi ordinamenti, applicando misure volte: 
a) alla concentrazione dell'esercizio delle funzioni istituzionali, attraverso il riordino delle competenze degli uffici eliminando eventuali duplicazioni; 
b) alla riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo; 
c) alla rideterminazione della rete periferica su base regionale o interregionale; 
d) all'unificazione, anche in sede periferica, delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali, compresa la gestione del personale e dei servizi comuni; 
e) alla conclusione di appositi accordi tra amministrazioni per l’esercizio unitario delle funzioni di cui alla lettera d), ricorrendo anche a strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica e all'utilizzo congiunto delle risorse umane; 
f) alla tendenziale eliminazione degli incarichi di cui all’articolo 19, comma 10, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. 
Dal momento che il Decreto Presidenziale impugnato nulla dispone in via immediata e diretta in merito alla riduzione del personale, le disposizioni applicate devono senz’altro riferirsi alle finalità di cui sopra, elencate al comma 10, ovvero all’attività di razionalizzazione della rete con eliminazione delle duplicazioni ed unificazione delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali. 
Ciò premesso l’atto impugnato, con il quale si dà attuazione a tale riorganizzazione, non può definirsi atto politico, in quanto i fini sono stati fissati dal legislatore. 
Come puntualizzato dalla giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, “l’atto politico (…) costituisce ipotesi eccezionale – come tale soggetta a stretta interpretazione, anche in applicazione dell’art. 113 della costituzione - di sottrazione al sindacato giurisdizionale di atti soggettivamente e formalmente amministrativi, ma costituenti espressione della funzione di direzione politica dell’ordinamento. 
Secondo la giurisprudenza formatasi sull’art. 31, r.d. 26.6.1924, n. 1054 (ora abrogato e sostituito dall’art. 7, comma 1, 2° periodo del codice del processo amministrativo), il principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della amministrazione pubblica ha portata generale e coinvolge, in linea di principio, tutte le amministrazioni anche di rango elevato e di rilievo costituzionale. 
Il nostro attuale sistema di garanzie prevede un sindacato giurisdizionale, sia pure circoscritto e riservato ad un Giudice di particolare natura quale la Corte Costituzionale, anche per gli atti legislativi del Parlamento e delle Regioni, sicchè le deroghe debbono essere ancorate a norme di carattere costituzionale (Cass., sez. un., 25 giugno 1993, n. 7075;18.5.2006, n. 11623). 
Non sono quindi, per i loro caratteri intrinseci, soggetti a controllo giurisdizionale solo un numero estremamente ristretto di atti in cui si realizzano scelte di specifico rilievo costituzionale e politico, atti che non sono qualificabili come amministrativi e in ordine ai quali l'intervento del Giudice determinerebbe un'interferenza del potere giudiziario nell'ambito di altri poteri. 
Perché possa configurarsi un atto politico è quindi necessario che esso sia emanato dal Governo, ossia dall’autorità cui compete la funzione di indirizzo politico e di direzione al massimo livello della cosa pubblica (requisito soggettivo), nell’esercizio del potere politico, anziché amministrativo (requisito oggettivo) (Cons. St. Sez. IV, 29.2.1996, n. 217; più di recente, Sez. V, 7.10.2009, n. 6170, 6.10.2009, n.6094)” (così CdS V 2718/2011). 
Il Decreto in esame, contrariamente a quanto sostiene il Ministero resistente, attiene ad un potere amministrativo da esercitarsi conformemente alla legge che lo prevede e lo regola. 
Esso costituisce un provvedimento concreto, puntuale e direttamente lesivo degli interessi dei residenti italiani nella Repubblica Dominicana e dell’Associazione ricorrente che ha, tra i suoi fini istituzionali, quello di “dare continuità, organizzazione ed impulso alle diverse attività ed iniziative espressione del contributo degli italiani allo sviluppo sociale, economico e culturale della Repubblica Dominicana,” “propiziare l’unione della colonia italiana radicata nella Repubblica Dominicana”, “offrire, nella misura delle sue possibilità, diversi benefici e servizi ai suoi associati”. 
Posto che nel caso di specie i fini sono stati fissati dal legislatore, quest’ultimo ha anche individuato alcuni criteri guida dell’azione riorganizzativa, quali l’invarianza dei servizi ai cittadini, l’eliminazione delle duplicazioni, l'unificazione, anche in sede periferica, delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali. 
Così delimitato l’ambito di attività regolamentare, l’atto organizzativo in esame si colloca al più tra gli atti di alta amministrazione, con ampi margini di discrezionalità, ma vincolato quanto al fine del miglioramento del servizio attraverso la razionalizzazione della rete diplomatico consolare. 
Esso è, peraltro, soggetto al sindacato giurisdizionale sotto il profilo, non dell'opportunità della scelta, ma dell'osservanza delle disposizioni che attribuiscono, disciplinano e conformano il relativo potere discrezionale, e, dunque, con riferimento ai canoni della ragionevolezza, coerenza e adeguatezza motivazionale (cfr., ex multis, CdS III 4536/2014). 
Da quanto detto consegue l’ammissibilità del ricorso. 
I ricorrenti, poi, impugnano l’atto sotto vari profili, tra i quali l’eccesso di potere per illogicità manifesta e violazione della legge 135/2012. 
Le suddette censure sono fondate. 
La soppressione di una delle più rilevanti sedi consolari dell’America Centrale, in un territorio ove sono presenti, in pianta stabile, circa trentamila italiani, diverse imprese commerciali nazionali, meta turistica di circa 100.000 connazionali, è una scelta organizzativa che, oltre a porsi in palese violazione del criterio dell’invarianza dei servizi, indicato nel decreto legge sulla spending review di cui vorrebbe costituire attuazione, laddove la sede che la sostituisce si trova a 1500 km ed è raggiungibile solo in aereo e con alti costi, appare illogica ed incoerente con le stesse finalità indicate all’interno del decreto presidenziale che la contiene. 

Le circostanze di fatto, indicate dai ricorrenti e rappresentate dall’essere la sede diplomatica di Santo Domingo la ventesima nel mondo in ordine di importanza, punto di riferimento per i circa 30.000 residenti di nazionalità italiana, meta annuale di centomila turisti e dal costituire la più grande sede diplomatica dell’America Centrale, non hanno trovato smentita nella relazione prodotta dall’Avvocatura erariale. 
Non si comprende, alla luce delle dimensioni della sede di Santo Domingo e dell’interesse economico che tale territorio ha per molte imprese italiane, la scelta di sopprimerla, identificandola tra altre di minori dimensioni nel bacino territoriale dell’America Centrale. 
Pare, poi, senz’altro da escludere che tale soppressione possa compensarsi con la presenza di un Consolato Generale Onorario e con la futura predisposizione di una Sezione Distaccata dell’Ambasciata a Panama presso la locale Delegazione dell’Unione Europea. Nulla si dice a tale riguardo sugli uffici e sui servizi che tale sezione potrebbe o dovrebbe avere, con ciò aggirando il problema della continuità ed efficienza dei servizi. 
Il fine al quale era vincolato il Ministero, ovvero quello dell’invarianza dei servizi, quando non quello del miglioramento della rete diplomatico-consolare, come si legge nelle premesse del Decreto gravato, è stato certamente ignorato nel momento in cui si è individuata quale sede sostitutiva l’Ambasciata d’Italia a Panama, distante 1500 km, raggiungibile solo in aereo con i poco sostenibili costi di viaggio. 
A fronte di tali osservazioni il Ministero ha omesso qualsivoglia indicazione in ordine ai criteri sulla base dei quali ha identificato le sedi da sopprimere ed, in particolare, le ragioni per le quali, tra altre sedi dell’America Centrale presenti sulla terraferma, ha individuato proprio la sede di Santo Domingo. 
Quanto agli obblighi di riduzione della spesa pubblica, sembra evidente che dovendo comunque garantire a Panama i servizi consolari per le decine di migliaia di residenti italiani di Santo Domingo, come anche dei numerosissimi turisti, ciò comporterà ulteriori spese per l’ampliamento della struttura ivi presente, quando non anche un aumento dell’organico. 
Il vantaggio che si dichiara in termini economici non è correttamente calcolato, dovendosi inevitabilmente computare i maggiori costi che dovrebbero essere sopportati per adeguare la sede Panamense all’aumentata domanda e senza considerare i costi di quella “rete consolare onoraria” che si intende rafforzare in luogo della sede istituzionale. 
Quanto alle invocate economie di scala, richiamate dalla relazione ministeriale, esse presuppongono una pregiudiziale valutazione comparativa delle sedi che nel caso di specie non risulta essere stata effettuata e della quale non vi è comunque traccia. 
Oltre a ciò, la situazione economica della Repubblica Dominicana e quelle che lo stesso Ministero definisce come intense relazioni diplomatiche con il governo locale rendono ancora più distante dai canoni di ragionevolezza la scelta operata. 
L’accoglimento degli scrutinati motivi determina l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, l’annullamento del provvedimento impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. 
Solo per completezza, deve accennarsi alla tesi, sostenuta dai ricorrenti, in forza della quale la decisione di sopprimere la sede diplomatico consolare di Santo Domingo deriverebbe dalle illegalità ivi consumate nella gestione dei visti. 
L’argomento viene speso a sostegno della sussistenza dell’ulteriore vizio di legittimità sotto il profilo dell’eccesso di potere per sviamento, in quanto si sarebbe utilizzato uno strumento, quale quello della riorganizzazione della rete diplomatico-consolare, per una diversa e non prevista finalità. 
La censura non può trovare accoglimento. 
La giurisprudenza è consolidata nel ritenere che lo sviamento di potere consiste nell'effettiva e comprovata divergenza tra l'atto e la sua funzione tipica, ovvero nell'esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso. 
Pertanto la censura di sviamento va supportata da precisi e concordanti elementi di prova, idonei a dare conto delle divergenze dell'atto dalla sua funzione tipica, non essendo a tal fine sufficienti semplici supposizioni o indizi che non si traducano nella dimostrazione dell'illegittima finalità perseguita in concreto dall'organo amministrativo (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 3 luglio 2014, n. 3355 e T.A.R. Lazio Sez. II 5785 - 25 giugno 2012). 
Le notizie raccolte in ordine a tale motivazione del gravato provvedimento, anche se provenienti da fonti informate e propalate dagli organi di stampa, non emergendo da atti ufficiali del procedimento, non assurgono a prove sufficienti del denunciato sviamento. 
In conclusione, pur dovendo riconoscere all’atto organizzativo impugnato la qualifica di atto di alta amministrazione, dotato di ampia discrezionalità, lo stesso non risulta scevro dalle sopra scrutinate censure di eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza con riguardo alle finalità che l’attività svolta doveva perseguire, laddove sopprime, con prevalenza su altre sedi di minore dimensione, una sede di rilevante importanza nell’area geografica del centro America, meta turistica d’elezione di centinaia di italiani ogni anno, nonché luogo di residenza di una più che consistente comunità italiana e sede di numerose iniziative imprenditoriali del nostro paese. 
Il ricorso va, pertanto, accolto e, per l’effetto, annullato il D.P.R. 25 giugno 2014, con il quale è stata disposta la soppressione dell’Ambasciata d’Italia in Santo Domingo (Repubblica Dominicana), fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.